《安徽省水路运输条例》解读
2017-7-13
来源:未知
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    《安徽省水路运输条例》(以下简称《条例》)已经省十二届人大常委会第三十八次会议通过,将于今年81日起施行。为便于各级交通运输主管部门、港航管理机构及水运从业人员等更好地理解《条例》相关内容,切实做好宣传贯彻工作,就《条例》的有关内容解读如下:

    一、《条例》出台背景

    一是推进水路运输事业发展的现实需要。近年来,随着经济社会的快速发展,水运建设投入不足、港口发展滞后、水运企业小而散等矛盾日益凸显,水运比较优势没有得到充分发挥,与安徽水运大省的地位极不相符。而原《安徽省水路运输管理条例》(以下简称原条例)出台较早,制度设定落后于形势的发展,不能有效地发挥法治的引领、保障作用。新《条例》较原条例相比,是一部新的地方性法规,尤其是单设的水路运输业发展一章,占了整个《条例》篇幅的近三分之一,其中内容既明确了地方人民政府的有关责任,又提出了具体的发展和保障举措,并以法制的形式予以固化,强化了政策执行的刚性约束,将会加快水运行业的结构调整和转型升级,推动我省水路运输事业的科学发展、绿色发展。

    二是贯彻深化“放管服”改革要求的重要举措。全面推行“放管服”改革、简政放权是本届中央政府的施政重点。《条例》紧扣这一主旋律,删除了原先条例名称中的“管理”二字,充分体现了新形势下我省水运行业工作理念和管理方式的转变。在具体的条文内容设计上,也是注重在权力上做“减法”,将省级实施的省际普通货船运输企业设立许可下放至市级办理,规划四级以下航道的通航条件影响评价交由市级审查。注重在管理方式上做“加法”,强调运用行业自律机制、信用体系建设、水运信息发布等新的治理手段,强化事中事后监管,切实维护行业秩序;注重在服务上做“乘法”,尤其是在如何服务和保障水运业发展的政策规定上体现的淋漓尽致。这些政策的落地生根,无疑为我省水运事业发展注入了“强心剂”。

    三是维护法制统一和适应行业体制改革的迫切需要。《条例》根据国务院《国内水路运输管理条例》授权,立足我省实际,借鉴外省做法,对12座以下小型客运船舶设定了行业准入标准,明确了公司化经营、旅客保险、船舶总客位、安全管理和服务设施设备等,有效规范了我省小型客船运输市场秩序。同时,为了适应海事港航管理体制改革的需要,以及结合近年来国家和省陆续下放的审批事项情况,《条例》均做了相应调整规范,真正做到了权由法定、权责统一。

    二、《条例》立法过程

    2013年国水条颁布施行后,省厅立即启动了《条例》立法工作,成立了专门的起草小组,并着手开展立法的调研论证,初步形成《条例》草案送审稿2015年,省厅对《条例》草案送审稿进行立法论证;2016年,列入省人大常委会实施类立法项目。20165月,经厅务会研究后上报省政府。省政府法制办经研究修改,形成了《条例》草案。824日,省政府第81次常务会议审议通过了《条例》草案927日,省第十二届人大常委会第33次会议对《条例》草案进行了第一次审议。2017527日,省十二届人大常委会第38次会议审议通过了该法规

    在此期间,省人大法制委、省人大常委会法工委、城建环资委、省政府法制办先后赴马鞍山、巢湖、芜湖、合肥、蚌埠、明光等地实地调研,走访相关管理机构和水运企业,通过专家论证会、立法协调会、座谈会、书面和网站等形式广泛征求意见,从而保证了《条例》内容的科学性、民主性。

    三、《条例》主要内容

    《条例》分为总则、 水路运输业发展水路运输经营者水路运输经营活动监督检查法律责任和附则共七章四十九条。从立法技术和内容上,《条例》坚持问题导向,结合我省水运发展实际,避免与国务院《国内水路运输管理条例》重复。省人大常委会在地方性法规新闻发布会上明确指出,《条例》是一部全新的地方性法规,而不是对原条例简单地修订。之所这么定位,不仅仅是因为名称上的变化,更重要的是立法思路的转变,即始终把强服务、重保护、转管理的理念贯穿整个《条例》之中,内容的设计较原先的条例发生了质的变化。主要表现在以下几个方面:

    (一)更加突出服务发展的理念

    在立法论证阶段,有专家指出,原条例行政管理的意愿过于强烈,对于服务发展考虑不够,不符合当前改革发展、创新服务的整体趋势。建议《条例》修订要摆脱部门立法的桎梏,变行业管理法规为经济发展法规。鉴于此,《条例》立足于放管服改革大背景,突出服务发展的理念。在名称上删除了管理两字,在结构上突破原条例的框架体系,增设水路运输业发展一章,占了整个《条例》篇幅的近三分之一。

    一是明确水路运输发展规划的法律地位。《条例》第七条规定,省、设区的市人民政府应当根据国民经济和社会发展的需要,组织编制水路运输发展规划,并强调省、市规划以及与其他规划的衔接统一目前,省级十三五水路运输发展规划已经省政府同意印发,各市可根据发展需要编制本地区水路运输发展规划。在规划的编制过程中,要按照《条例》规定,强化规划的科学性、协调性。

    二是促进与长三角高等级航道网络连通,注重加强水运集疏运体系和公共设施建设等。与水运发展最为密切的主要是航道建设、船闸管理以及综合交通运输体系的建立。《条例》紧扣这三个要素,有针对性地作了规定,并明确了责任主体。第九条规定县级以上人民政府应当根据航道规划,增强干线航运能力,改善支流通航条件,促进长江、淮河、新安江等流域干支航道跨省跨流域联动发展,推进连接长江三角洲主要港区的高等级航道网络建设。第十一条规定船闸等通航建筑物的经营管理者应当按照所在地市港航管理局批准的方案运行,无正当理由不得拒绝船舶通行。遇有堵闸或者可能发生堵闸等影响船舶通行情况,船闸等通航建筑物应当服从所在地市县港航管理机构的统一调度。第十六条规定县级以上人民政府应当根据水路运输发展需要,依托长江、淮河等干线航道,加强各种运输方式的衔接和综合交通枢纽建设,推进连接港区的集疏运体系建设。

     三是统筹港口岸线资源利用,规范港口经营服务,注重降低物流成本。岸线是不可再生的战略资源,是水运经济发展的基础要素之一,但岸线利用一直存在未批先用、占而不用、效率不高等问题而涉及的港口建设、经营服务的问题,在立法调研中,水路运输经营者反映的意见较为集中。为切实解决上述问题,《条例》第十二条第一款明确省交通运输厅要会同发改水利、国土等部门,统筹港口岸线资源开发,优化港口布局,促进港口公共资源共享。第十二条第二款至第十四条则对提升港口服务能力,规范港口经营服务等作了具体规定,如公用码头、公共锚地的建设,港口经营收费物流信息提供发布等,不断推进专业化、集约化、规模化、现代化港区建设。

    四是引导水运相关产业协调融合发展,支持多式联运等高效运输方式发展。鉴于不少地方发展临港经济的需求,统筹考虑到水路设施的空间布局和用地需要,《条例》第十五条规定,县级以上人民政府应当制定并组织实施有利于水路运输业持续健康发展的产业政策和措施,促进水路运输与相关产业融合发展,加强跨区域合作,实现信息互通、资源共享与优势互补。引导优势产业项目临港布局,在沿江、沿淮形成产业集中度高、辐射力强、与港口布局相协调的临港产业经济。为进一步发挥水运优势,推进综合交通运输体系的建立,《条例》第十六条、第十七条规定,县级以上人民政府应当根据水路运输发展需要,依托长江、淮河等干线航道,加强各种运输方式的衔接和综合交通枢纽建设,推进连接港区与空港、铁路站场、开发区、物流园区的公路、铁路、管道以及港口、航道配套的公共基础设施建设。鼓励发展干支直达运输、江海直达运输和多式联运,鼓励发展集装箱运输和建设集装箱中转系统,支持集装箱江(河)海联运。同时,要求口岸主管部门应当会同有关部门,推进口岸通关一体化,简化多式联运和货物中转查验监管程序。

    五是强化政策资金保障和人才队伍建设,鼓励航运金融、保险、船舶交易等水运服务产业发展。“十二五期间,我省稳步推进船型标准化建设,累计拆改船舶5411艘,发放补贴资金6.92亿元。去年以来,已累计拆改船舶3255 艘,发放补贴资金2.93亿元。为巩固船型标准化建设成效,《条例》第十八条规定,县级以上人民政府应当根据国家规定,采取资金补贴等措施,引导、鼓励水路运输经营者对不符合新标准的船舶进行更新、改造;需要强制提前报废的,应当对船舶所有人给予补偿。根据交通运输部发布的《2016年中国船员发展报告》,我省内河船员共131104、居全国第一,沿海船员共2759、居全国第十三,国际航行船员共12989、居全国第十二,但与此不匹配的是船员学历层次较低。针对这一量大质不高的现状,《条例》第十九条规定, 县级以上人民政府应当加强水路运输专业人才队伍建设,发展水路运输相关职业教育,培养各类、各层次水路运输专业人才。水路运输业的发展不能单打独斗,要形成组合拳,发挥1+1>2”的效果。为此,《条例》第二十条规定,设区的市人民政府应当依托水运优势,推动开展水路运输金融、保险、船舶交易、船舶租赁等业务,促进现代水路运输服务业发展。

    (二)《条例》更加突出简政放权的要求。

    一是将省际普通货船运输企业设立许可下放至市级办理。2012经省政府245号令确认,省港航管局将省内跨市普货、旅客和危险品运输,以及国内船舶管理业下放市级办理《条例》此次又将省际普通货船运输许可权下放,至此我省权限范围内所有省级水路运输许可已经全部下放至市级办理。通过简政放权,进一步方便航运企业办事,落实属地监管机制,有利于促进水运经济安全、持续发展。

    二是依据《航道法》授权,《条例》第十条将目前由省厅实施的四级以下航道上的建设工程通航条件影响评价审查权下放至各市港航管理局实施。其中,跨市航道上的建设工程评价审查,由项目审批(核准、备案)地市港航管理局审查。四级及以上航道属高等级航道,是我省航道网的骨架,其评价审查的要求较高,由省厅开展评价审查可以保证各项标准落到实处。四级以下航道上评价审查的难度较小,市局实施既能保证标准的落实,也方便建设单位的报批,更便于后期监管,更好地保护航道资源。

    (三)《条例》更加突出绿色发展和安全发展。

    一是强化环境保护。《条例》紧紧围绕习近平总书记关于长江经济带共抓大保护的指示要求,在第七条第二款中要求水运发展规划要与环境保护规划相衔接。第十二条第三款则是对港口岸电设施建设从新建、改建两个方面进行针对性规定,鼓励靠港船舶使用岸电,减少船舶停港空闲状态下的油气排放。第十二条第四款则明确港口经营者应当按照国家规定建设垃圾接收、转运及处理设施,提高含油污水、化学品洗舱水等接收处置能力及污染事故应急能力,强化港口污染治理。第十八条则是通过财政政策引导节能减排技术推广和船舶更新改造,积极防治船舶污染。第三十条要求水路运输经营者应当遵守环境污染防治的法律、法规,加强设备保养,改善运行管理,保护船舶航行、停泊水域的环境,不得违反规定排放、倾倒废弃物、污染物。

    二是加强安全管理。《条例》第二十八条、第二十九条、第三十一条,明确了经营者的安全主体责任,对不得超载运输、保持安全航速船舶配员、安全教育培训做出明确规范

    三是明确12客座以下的小型船舶运输管理制度。我省目前12客位以下客船330艘,2688客位,主要集中在巢湖、太平湖、万佛湖、花亭湖等湖泊及水库从事水上旅游运输。在《条例》颁布之前,其安全管理主要依据海事类法规规章,水路运输管理缺乏明确依据,管理方式各市不一。据统计,公司化经营的有313艘,占94.85%;个人经营的17艘,占5.15%。纳入经营资质管理持有有效营运证的241艘,占73%,未持有有效营运证的89艘,占27%。这也是基层执法部门难以监管的重点问题。《条例》对此作了专门的细化规定,确保该领域的水路运输管理于法有据。《条例》第二十二条第二款第二十四条分别明确了小型船舶的准入条件、许可证照、审批主体,第二十三条规定了相关禁止性行为。

    四是界定了乡镇客渡运船舶管理方式。《条例》主要调整水运市场秩序,乡镇客运渡船多为公益性船舶,基本不存在市场竞争和市场秩序维护问题,重点在于安全保障。而且《安徽省水上交通安全管理条例》和交通运输部《内河渡口渡船安全管理规定》对渡口渡船安全管理已经做详细规定。因此,《条例》第四十八条第二款做了指引性规定,不适用《条例》对于一般运输船舶的经营管理制度。

    四)《条例》更加强调经营者主体责任。

    《条例》按照“放管服”改革要求,正确处理政府与市场之间的关系,通过明确经营者权利义务的方式引导有序参与市场竞争更加强调了市场的主体作用在准入条件的设置上,《条例》第二十二条、第二十七条至第三十四条延续了国家规定,严明了经营者的基本要求。在行业组织的管理上,《条例》第六条规定行业组织应当制定行业经营规范和服务标准,建立行业诚信监督、约束机制,强调发挥行业的自律作用。在水路运输信息共享机制上,《条例》第二十一条规定,港航管理机构应当做好水路运输运力统计和调查分析工作,提升信息化服务水平,建立水路运输信息共享机制,向社会公布水路运输运力供需信息,减少市场信息的不对称性,增强水路运输经营者的及时预判和自我调节能力。

    (五)《条例》更加突出对行政权力的制约和监督

    《条例》进一步规范政府权力行使,保护当事人合法权益。第三十九条要求行政机关逐步建立行政执法全过程记录和执法公示制度,推进行政执法行为留痕和可回溯管理。第四十二条、第四十三条则是明确管理机构和工作人员禁止行为和违法行为的处分。在法律责任的设置上,《条例》第四十四条、第四十六条针对12客座以下小型客船和水路运输辅助业务经营者违法行为设定了处罚。考虑到部分违法行为国水条、《安徽省水上交通安全管理条例》等相关法规已作出了具体规定,根据《立法法》规定,《条例》不再重复规定。同时,执法机关应当加强事中事后监管达到及早发现、消除违法的管理目标。

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